Erik Thedéen: Ny tjänstepensionsreglering

”Sverige är på väg att införa ett nytt regelverk för tjänstepensioner. I egenskap av tillsynsmyndighet för tjänstepensionsmarknaden vill Finansinspektionen ge riksdagen bästa möjliga underlag att fatta sitt beslut på. Här följer myndighetens syn på vad som krävs för att regelverket ska säkerställa trygga tjänstepensioner för framtida pensionärer.” Så inledde Erik Thedéen sitt anförande i Finansutskottet.

  • Datum: 2019-11-05
  • Talare: Erik Thedéen
  • Möte: Finansutskottet

Tjänstepensioner spelar en allt större roll för vår försörjning när vi blir äldre. Att bara prata om risken för låga pensioner till följd av för låg avkastning är inte att ge en rättvisande bild av vad som är den verkligt stora risken i tjänstepensionsverksamhet. I dagens lågränteläge finns det större risker än så.

Finansinspektionen har som tillsynsmyndighet ett ansvar att lyfta riskerna med lågränteläget och se till att tjänstepensionsföretagen hanterar de problem som de låga räntorna kan orsaka.

Tjänstepensionsmarknaden har cirka 2600 miljarder kronor i placeringstillgångar (förvaltade tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar). Därutöver har livförsäkringsföretagen ytterligare lite drygt 1800 miljarder kronor i placeringstillgångar. Det rör sig alltså om mycket stora värden. Konsekvenserna om riskerna inte hanteras kan bli stora för såväl Sveriges arbetstagare och pensionärer som för den finansiella stabiliteten. En rimlig reglering synliggör riskerna och ser till att företagen hanterar dem.

Lagstiftaren ansvarar för skyddsnivån för de framtida pensionerna och av lagförslaget framgår att den ska vara lägre för tjänstepensionsföretag än för försäkringsföretag. Detta återspeglas i en så kallad konfidensnivå om 97 respektive 99,5 procent.

Kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag

Tjänstepensioner är löften om framtida utbetalningar till dem som arbetar idag. För att infria dessa löften investerar tjänstepensionsföretagen de premier som arbetsgivarna betalar i tillgångar av olika slag. Hur stora pensionerna blir påverkas av en rad faktorer, framför allt av hur stor avkastning tillgångarna ger. Om den framtida avkastningen vet vi inget säkert, tillgångarna kan både stiga och sjunka i värde. Syftet med kapitalkrav för tjänstepensionsföretag är att företagen ska ha tillräcklig förmåga att skapa långsiktigt uthållig avkastning. Det kräver att företagen har finansiell styrka att klara av att tillgångarna tillfälligt sjunker i värde.

Värdet idag av tjänstepensionsföretagens löften om framtida pensioner bestäms av hur hög marknadsräntan är. I ett lågränteläge ökar dagsvärdet av företagens skuld till de framtida pensionärerna. Det är här vi är idag, och det sätter förutsättningarna för tjänstepensionsföretagen oavsett vilka kapitalkravsregler som gäller. Om de låga räntorna håller i sig finns det samtidigt risk att tillgångarna inte kommer att ge tillräckligt hög avkastning i fortsättningen. Det krävs därför både finansiell styrka och ett noga avvägt risktagande för att tjänstepensionsföretagen långsiktigt ska klara pensionslöftena.

För att mäta risk och säkerställa att tjänstepensionsföretagen har tillräckligt med kapital används sedan ett tiotal år den så kallade trafikljusmodellen. Trafikljusmodellen fångar många av de marknadsrisker som tjänstepensionsföretagen är utsatta för, bland annat risken för fallande räntor. Modellen har dock en tydlig brist – den antar att marknadsräntorna aldrig kan bli negativa. Det beräknas därför heller inget kapitalbehov för ränterisk för negativa räntor. När modellen togs fram kunde ingen föreställa sig att vi idag – tio år senare – skulle ha tioårsräntor på noll och till och med där under.

Utformningen av trafikljusmodellen har den paradoxala effekten att ju lägre marknadsräntorna sjunker ned mot noll, desto mer minskar också det kapital som tjänstepensionsföretagen behöver hålla för ränterisk. Vissa företag har idag ingen ränterisk enligt trafikljusmodellen, det vill säga att dessa företag inte behöver hålla något kapital alls för att täcka sin ränterisk. Under det senaste årets räntenedgång har det samlade kapitalbehovet för ränterisk för tjänstepensionsföretagen enligt trafikljusmodellen gått från drygt 75 miljarder till 5 miljarder kronor. Detta betyder förstås inte att ränterisken i dessa företag har försvunnit.

Hur höga bör då kapitalkraven vara för tjänstepensionsföretagen? I propositionen slås en konfidensnivå om 97 procent fast. Det är en skyddsnivå som betyder att tjänstepensionsföretagen ska ha så mycket kapital i förhållande till sina risker att de ska klara ett värdefall i tillgångarna som rent statistiskt inträffar tre gånger på hundra år.

I den aktuella diskussionen om hur stora kapitalkrav tjänstepensionsföretagen ska ha tas ofta kapitalbehovet enligt trafikljuset som utgångspunkt. Men i takt med att räntorna har sjunkit, har trafikljusets skyddsnivå också sjunkit. Kapitalbehovet i trafikljuset är därmed inte längre lika med det kapitalkrav som föreslås i propositionen. Ju lägre skyddsnivån sätts, desto mindre kapital behöver företagen hålla för att klara större fall i värdena på tillgångarna.

Att bortse från riskerna på detta sätt är problematiskt. Företagen riskerar att ta på sig ett risktagande som inte står i relation till deras finansiella styrka. De problem som detta kan orsaka blir dock inte synliga innan det är för sent att under ordnade former anpassa verksamheten till nya marknadsförutsättningar.

Syftet med ett riskkänsligt kapitalkrav är att mäta de största riskerna i tjänstepensionsföretagens verksamhet och därigenom göra dem synliga. Avsikten är att företagen ska hålla tillräckliga buffertar för att trygga framtida pensioner mot oväntade negativa marknadsrörelser.

Väl avvägda kapitalkrav är enligt FI:s uppfattning en förutsättning för att skapa uthållig avkastning. När kapitalkraven är rimliga tvingas företag som tar hög risk att hålla en buffert för att klara den högre risken. En finansiell kris leder visserligen även då till att företagets finansiella styrka minskar men ett rimligt kapitalkrav ger företaget utrymme att rida ut stormen. De företag som har förhållandevis lite eget kapital i förhållande till sin buffert har två alternativ, antingen att minska sina risker eller ta in mer kapital från sina huvudmän. Ett tjänstepensionsföretag kan inte skapa långsiktigt uthålliga pensioner genom att ta mer risk än det har kapital att bära. Rimliga krav leder därför inte nödvändigtvis till låga pensioner, likaväl som låga krav inte nödvändigtvis ger höga pensioner.

Anpassning till nya marknadsförutsättningar och regler

Den föreslagna regleringen innebär att tjänstepensions¬företagen behöver anpassa sig till nya regler i ett marknadsläge vi inte tidigare upplevt. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för de framtida pensionerna behöver företagen ges möjlighet att anpassa sig till såväl marknadsläget som den nya regleringen över en längre tid. Ny reglering och nya marknadsförutsättningar är goda skäl att förorda infasnings- och anpassningsregler över en period av flera år.

FI:s föreskriftsarbete

Finansinspektionen arbetar just nu med att bearbeta de remissvar som har inkommit på föreskriftsförslagen och överväger hur de slutliga föreskrifterna ska utformas. Detta är en naturlig del i den regelgivningsprocess som FI arbetar efter. Det vill säga att berörda parter får säga sitt om förslagen, och att myndigheten beaktar deras svar. Nedan redogörs för några specifika områden där myndigheten kommer att föreslå ändringar i föreskrifterna mot bakgrund av de remissynpunkter som har inkommit.

Solvenssituationen

Finansinspektionen har redan föreslagit en infasningsperiod för den långsiktiga terminsräntan. FI kommer även att föreslå en infasningsperiod för stress av negativa räntor i kapitalkravsberäkningen samt att aktsamhetsavdraget i diskonteringsräntan sänks. Detta innebär att regelverkets direkta effekt på företagens solvenssituation dämpas och ger företagen möjlighet att anpassa sig till rådande marknadsförutsättningar.

Företagsstyrning och tillsynsrapportering

I diskussionen har det framförts farhågor avseende att det nya regelverket medför kraftigt ökade kostnader för företagsstyrning och tillsynsrapportering. FI bedömer att farhågorna är överdrivna i och med den proportionalitetsprincip som föreslås i lagen och de lättnadsregler som FI föreslår för de mindre företagen, men kommer att föreslå ytterligare lösningar för att underlätta övergången. Detta i kombination med att företagen redan har väl fungerande företagsstyrningssystem på plats gör att de nya reglerna enligt FI:s uppfattning inte torde leda till någon markant kostnadsökning.

Vissa remissinstanser har framfört kritik mot kravet på en kvalitativ tillsynsrapportering. FI kommer att föreslå förenklade regler som innebär att sådan information som företagen redan lämnar i andra format (uppdragsavtal, egen risk- och solvensbedömning, väsentliga händelser osv.) inte också ska behöva beskrivas i den kvalitativa tillsynsrapporten. Vidare kommer FI att föreslå lättnadsregler baserade på proportionalitet för att underlätta för de mindre företagen.

Information

FI anser att den information som företagen i dag lämnar till dagens och framtida pensionärer är fullgod.
Vissa remissinstanser har framfört att den svenska modellen, med valcentralerna som administratörer för informationsgivningen, hotas av det nya regelverket. FI:s uppfattning är att valcentralerna fortsatt bör kunna administrera informationsgivningen genom den möjlighet till outsourcing (uppdragsavtal) som föreslås.
Vad gäller informationskraven är FI:s strävan att reglerna ska säkerställa ett gott konsumentskydd för dagens och framtidens pensionärer. FI kommer därför att föreslå förenklingar i informationskraven jämfört med det remitterade förslaget.

Laddar sidan